2018-11-26
從2017年下半年開始，相關(guān)政府部門頻頻發(fā)文規(guī)范PPP發(fā)展，PPP模式開始由高速增長轉(zhuǎn)向健康可持續(xù)運(yùn)營，PPP的本質(zhì)究竟是什么，什么樣的項(xiàng)目才適合采用PPP模式，中外PPP有何異同，有必要重新進(jìn)行一番認(rèn)識(shí)和思考。本期我們邀請(qǐng)中國國際工程咨詢有限公司研究中心主任李開孟為欄目撰文，作者梳理分析了世界上目前PPP的概念、PPP理念的發(fā)展、PPP模式的適用性與操作原理。對(duì)于國內(nèi)從事PPP模式研究、操作的有關(guān)人員，具有重要的參考價(jià)值。
PPP模式創(chuàng)新及可持續(xù)發(fā)展的路徑選擇
李開孟
PPP模式起源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和立法體系比較完善的歐洲國家，在聯(lián)合國及其他國際多邊金融機(jī)構(gòu)的大力推廣下，中國等廣大發(fā)展中國家正在高度關(guān)注并大規(guī)模地推廣應(yīng)用。在實(shí)踐中，不同國家及國際組織對(duì)PPP模式的內(nèi)涵、核心理念及發(fā)展路徑等存在不同理解。英國基礎(chǔ)設(shè)施與項(xiàng)目管理局（IPA）認(rèn)為，PPP模式，如PFI（私人融資計(jì)劃）和PF2，是與私營部門簽署的一種長期合同，用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資和運(yùn)營，具體項(xiàng)目包括新建學(xué)校、醫(yī)院、道路、住房、監(jiān)獄、軍事裝備與營房，主要應(yīng)用于政府付費(fèi)領(lǐng)域。法國使用特許經(jīng)營模式（使用者付費(fèi)型PPP）的歷史悠久，在20世紀(jì)后半期特許經(jīng)營模式得到重要發(fā)展。世界銀行則認(rèn)為，各類PPP模式的區(qū)別基于三個(gè)方面的特征：一是涉及的資產(chǎn)類型；二是私營部門承擔(dān)的具體職責(zé)；三是私營方的投資回收方式。歐洲委員會(huì)認(rèn)為，PPP關(guān)注的是公共服務(wù)的采購，而不是資產(chǎn),重點(diǎn)明確項(xiàng)目的產(chǎn)出而不是投入，考慮項(xiàng)目全生命周期的成果；PPP項(xiàng)目的支付方式，可以是使用者付費(fèi)（如高速公路通行費(fèi)）或政府方付費(fèi)（如可用性付費(fèi)、影子收費(fèi)），或兩者的組合（如較低的使用者付費(fèi)加上公共財(cái)政的運(yùn)營補(bǔ)助）。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）則認(rèn)為，PPP模式可以提供的公共服務(wù)包括基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)（如橋梁、道路）和社會(huì)資產(chǎn)（如醫(yī)院、公用事業(yè)、監(jiān)獄）。聯(lián)合國歐經(jīng)會(huì)則提出以人為本的PPP模式，要求確保在所有利益相關(guān)方中，將“人”放在首位，聚焦于提升各類社區(qū)的生活品質(zhì)，特別是那些通過創(chuàng)造本地和可持續(xù)的工作機(jī)會(huì)，與貧困抗?fàn)幍纳鐓^(qū)；與饑餓抗?fàn)帯⒏纳粕睢⑻嵘詣e平等以及為所有人提供水、能源、交通和教育的社區(qū)；以及那些提升社會(huì)凝聚力、公正性并反對(duì)所有形式的與人種、種族、信仰和文化相關(guān)的歧視的社區(qū)。以人為本的PPP模式，必須擴(kuò)大規(guī)模、提升速度并讓更多的人可以用付得起的價(jià)格得到更好的服務(wù)。這些不同理解引起世界各國及相關(guān)國際組織對(duì)PPP政策的制定以及實(shí)際應(yīng)用層面的不同處理，關(guān)注的重點(diǎn)存在很大差別，缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，不利于PPP模式的可持續(xù)性健康發(fā)展。本文結(jié)合世界各國及聯(lián)合國體系推動(dòng)實(shí)施PPP模式的具體實(shí)踐，提出對(duì)PPP模式進(jìn)行三代層次劃分，并提出引導(dǎo)PPP模式可持續(xù)發(fā)展的具體建議。
一、合理界定PPP模式的適用領(lǐng)域
1.PPP模式主要使用于基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的提供
基礎(chǔ)設(shè)施如交通運(yùn)輸（港口、鐵路、高速公路、機(jī)場(chǎng)、管道等）、信息基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境設(shè)施、能源基礎(chǔ)設(shè)施（包括清潔能源）和城市基礎(chǔ)設(shè)施，用于為社會(huì)生產(chǎn)和居民生活提供便利的基礎(chǔ)工程設(shè)施，是社會(huì)賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。基礎(chǔ)設(shè)施的使用者（消費(fèi)者）是社會(huì)公眾 (人民)， 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目的是為了提供公共服務(wù)，公共服務(wù)的供給離不開基礎(chǔ)設(shè)施。
基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目往往投資規(guī)模大，建設(shè)周期長，涉及眾多利益相關(guān)方，滿足公眾利益及協(xié)同運(yùn)營管理要求高，項(xiàng)目全生命周期要素整合統(tǒng)籌難度大。政府及公共部門出于滿足及維護(hù)公共利益的需求，在財(cái)政困難及缺乏專業(yè)技術(shù)和專業(yè)項(xiàng)目運(yùn)營管理團(tuán)隊(duì)的情況下，PPP模式可以發(fā)揮重要作用。政府可以通過咨詢和梳理公眾的需求，提出需要使用PPP模式的項(xiàng)目，向私營機(jī)構(gòu)提出金融及合作需求。成功的PPP項(xiàng)目，離不開政府的深度參與，包括PPP政策的制定及具體項(xiàng)目的運(yùn)作。
2.基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)提供的方法和途徑
基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的提供有三個(gè)基本途徑：
一是由政府投資并運(yùn)營管理基礎(chǔ)設(shè)施，這是傳統(tǒng)的公共服務(wù)提供方式，也是經(jīng)典方式。對(duì)于一些已經(jīng)建立現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的發(fā)達(dá)國家，傳統(tǒng)方式仍然是主導(dǎo)方式。政府公共部門基于財(cái)政稅收提供所需基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的資金，或以政府財(cái)政稅收信用為基礎(chǔ)進(jìn)行資金籌措，通過優(yōu)化的治理體系，政府公共部門主導(dǎo)的投資及運(yùn)營管理公共服務(wù)，可以做到高效率、低成本、公開透明，有利于財(cái)政資金的優(yōu)化配置。但由政府部門主導(dǎo)投資運(yùn)營，也會(huì)存在效率目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)的問題，即出現(xiàn)政府失靈。一些領(lǐng)域的政府失靈可以通過體制改革和機(jī)制創(chuàng)新予以解決，但有些領(lǐng)域卻難以通過此途徑解決。比如說，政府部門的專業(yè)技術(shù)和項(xiàng)目管理人才匱乏，使得政府直接提供公共服務(wù)的領(lǐng)域受到限制。
二是完全市場(chǎng)化。對(duì)于公共部門難以有效提供公共服務(wù)的領(lǐng)域，一個(gè)可行的選擇就是完全推向市場(chǎng)，進(jìn)行民營化或私有化改革。由私營部門提供公共產(chǎn)品，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下公共產(chǎn)品提供的重要方式。利用私營部門的專業(yè)力量發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，是提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的重要途徑。在這種模式下，政府主要通過制定法律法規(guī)、進(jìn)行規(guī)劃及準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的引導(dǎo)、完善實(shí)施監(jiān)管等措施來維護(hù)公共利益。私營部門提供公共服務(wù)，會(huì)出現(xiàn)公益性和商業(yè)性的矛盾，會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈的情況，因此其適用范圍同樣受到限制。
三是公共部門與私營部門合作提供公共服務(wù)。為了解決傳統(tǒng)的由公共部門提供公共服務(wù)模式下的政府失靈問題，以及完全由私營部門提供公共服務(wù)模式下的市場(chǎng)失靈問題，世界各國一直在探索如何發(fā)揮公共部門和私營部門各自的優(yōu)勢(shì)，通過建立合作伙伴關(guān)系以及機(jī)制創(chuàng)新來提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。這種探索催生了PPP模式的形成和發(fā)展，對(duì)于推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域投融資體制的改革創(chuàng)新發(fā)揮了重要作用。
3.有效應(yīng)用PPP的基本要求
PPP模式是提供公共服務(wù)的一種創(chuàng)新方式，同時(shí)也是一種復(fù)雜的項(xiàng)目運(yùn)作模式，專業(yè)性要求高，操作過程相對(duì)復(fù)雜。成功的PPP項(xiàng)目實(shí)踐應(yīng)滿足以下要求。
（1）滿足可融資性要求。PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目，應(yīng)滿足私營部門商業(yè)性合理利潤的要求。如融資成本高，則需要通過全壽命周期的要素整合，以及不斷進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，提高運(yùn)營管理效率，降低全壽命周期成本，來彌補(bǔ)高額的融資成本。
（2）不宜完全推向市場(chǎng)。PPP模式要求政府和私營部門針對(duì)具體項(xiàng)目簽署合作協(xié)議，對(duì)單個(gè)具體項(xiàng)目進(jìn)行交易結(jié)構(gòu)及制度的特殊安排，一定程度上具有準(zhǔn)入門檻及市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的限制。對(duì)于自身完全具備市場(chǎng)化運(yùn)作條件且能有效解決市場(chǎng)失靈的項(xiàng)目，不適宜采用PPP模式。
（3）能夠?qū)ξ磥硇纬珊侠眍A(yù)期。PPP模式采用無追索或有限追索項(xiàng)目融資的模式進(jìn)行運(yùn)作，需要對(duì)未來的運(yùn)營情況進(jìn)行合理預(yù)期，構(gòu)建長期合作伙伴關(guān)系，強(qiáng)調(diào)按合同辦事。一旦合同簽署，難以根據(jù)新出現(xiàn)的情況進(jìn)行修改，項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)適應(yīng)外部環(huán)境變化缺乏靈活性。對(duì)于投資規(guī)模巨大，或?qū)嵤﹥?nèi)容需要根據(jù)外部環(huán)境變化不斷進(jìn)行調(diào)整、難以合理預(yù)測(cè)未來情況的復(fù)雜項(xiàng)目，不適宜采用PPP模式。
（4）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系完善。PPP模式是在歐洲市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系比較完善的國家總結(jié)出來的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)作模式，要求資本市場(chǎng)發(fā)育成熟，基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制完善，當(dāng)?shù)胤ㄖ浦贫冉∪沂胤ㄒ庾R(shí)強(qiáng)，違法成本高且具有完善的法律救濟(jì)機(jī)制，當(dāng)?shù)厥丶s意識(shí)強(qiáng)且誠信懲戒體系健全，以便能夠發(fā)揮PPP模式通過組建高質(zhì)量的特殊目的載體（SPV）整合各種專業(yè)資源、完善項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的作用。對(duì)于法律制度體系不健全、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不完善的國家，不適宜大規(guī)模推廣應(yīng)用PPP模式。
（5）私營部門發(fā)育充分。PPP模式強(qiáng)調(diào)引入私營部門并通過建立與公共部門之間的合作伙伴關(guān)系，打破傳統(tǒng)的公共部門壟斷格局，盤活存量資產(chǎn)，推動(dòng)公共部門體制機(jī)制改革創(chuàng)新，釋放公共部門的內(nèi)在活力。對(duì)于私營部門發(fā)育不充分的經(jīng)濟(jì)體系，PPP模式難以發(fā)揮其改革創(chuàng)新的牽引作用。
（6）財(cái)政預(yù)算體系健全。PPP項(xiàng)目融資屬于政府資產(chǎn)負(fù)債表之外的融資，其負(fù)債不直接計(jì)入政府財(cái)政預(yù)算，從而使得PPP成為政府規(guī)避預(yù)算約束的一種方式，短期內(nèi)能夠刺激政府的非理性投資，長期內(nèi)將加大政府未來財(cái)政負(fù)擔(dān)。對(duì)于沒有建立完善的中長期財(cái)政預(yù)算體系的國家，不適宜大規(guī)模采用政府付費(fèi)型PPP模式。
（7）公共治理體系完善。PPP項(xiàng)目提供的是公共服務(wù)，項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)最終依舊會(huì)由政府承擔(dān)，因此風(fēng)險(xiǎn)往往很難真正轉(zhuǎn)移出去。服務(wù)型政府制度不健全、公共治理體系存在缺陷的制度環(huán)境下，不適宜大規(guī)模推廣應(yīng)用PPP模式。
4.不應(yīng)盲目擴(kuò)大PPP模式的應(yīng)用范圍
通過PPP模式建立公共部門和私營部門合作伙伴關(guān)系的核心目的，就是通過發(fā)揮公共部門和私營部門各自的優(yōu)勢(shì)，提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。對(duì)于公共部門自身能夠高效率地提供公共服務(wù)的領(lǐng)域，或者通過完全市場(chǎng)化方式能夠解決公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的領(lǐng)域，沒有必要采取PPP模式。
通過公私合作模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供，這種現(xiàn)象已有數(shù)千年的歷史。PPP概念的正式出現(xiàn)及現(xiàn)代PPP理念的形成，在世界范圍內(nèi)僅有不到20年的歷史。PPP的制度建設(shè)、運(yùn)作模式、操作指南、評(píng)價(jià)方法一直在不斷完善創(chuàng)新，但PPP模式真正能夠有效發(fā)揮作用的邊界一直受到各種因素的嚴(yán)格限制。
如果不顧現(xiàn)實(shí)條件盲目引入PPP模式，或者以行政的權(quán)力要求強(qiáng)制或全面實(shí)施PPP模式，或者超越當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段進(jìn)行所謂的PPP模式創(chuàng)新，盲目擴(kuò)大PPP模式的應(yīng)用范圍，必將導(dǎo)致整個(gè)國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)為此付出代價(jià)。
二、現(xiàn)代PPP模式的三大構(gòu)成支柱
PPP模式產(chǎn)生于實(shí)踐總結(jié)。現(xiàn)代PPP概念是在法國特許經(jīng)營100多年的實(shí)踐探索，以及結(jié)合英國1992年開始探索實(shí)施的PFI模式的基礎(chǔ)上，于2000年前后被國際社會(huì)總結(jié)并迅速得到廣泛認(rèn)可和推廣應(yīng)用的一種基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)作理念。聯(lián)合國推動(dòng)實(shí)施的以人為本的PPP模式，進(jìn)一步豐富了現(xiàn)代PPP模式的內(nèi)涵。PFI模式、特許經(jīng)營模式和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）共同構(gòu)成現(xiàn)代PPP模式的三大支柱，并從財(cái)政資金使用、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)可持續(xù)發(fā)展等層面形成PPP模式內(nèi)涵的三代層次，在各自領(lǐng)域發(fā)揮著不可替代的重要作用。
1.將PPP視為政府采購公共服務(wù)的工具
將PPP模式視為政府采購公共服務(wù)的工具，來源于英國的PFI模式。PFI概念的出現(xiàn)，早于PPP概念。英國社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域采取私營融資PFI模式，起源于1992年，應(yīng)用范圍涉及醫(yī)療健康、國防設(shè)施、基礎(chǔ)教育、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)、文體設(shè)施等領(lǐng)域。
英國私營融資PFI模式的本質(zhì)屬于政府財(cái)政資金支付的延期付費(fèi)模式，其主要功能是要解決財(cái)政資金短缺及使用效率等問題。基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用PFI模式，使得英國中央和地方政府較好地利用了市場(chǎng)化的專業(yè)能力，提升了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給的品質(zhì)，改變了政府治理的理念和方式，使英國成為全球領(lǐng)先的PFI模式實(shí)踐者。
PPP概念的最初提出，主要是對(duì)英國PFI模式實(shí)踐的總結(jié)提煉。基于英國PFI模式而形成的PPP模式，是國際社會(huì)對(duì)PPP模式的最初理解，因此將PFI模式稱為狹義PPP或純PPP。基于英國PFI概念所形成的PPP運(yùn)作框架，我們稱之為第一代PPP，主要應(yīng)用于社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，定位于提升政府使用財(cái)政資金采購公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。
PFI模式是政府采購公共服務(wù)的一種工具，因此政府在推廣應(yīng)用的過程中，最關(guān)心的即是PFI模式能否降低公共服務(wù)的采購成本，是否比傳統(tǒng)政府采購公共服務(wù)方式的效率更高。英國政府出臺(tái)的針對(duì)PFI模式的相關(guān)政策及操作流程，成為國際社會(huì)對(duì)狹義PPP模式進(jìn)行規(guī)范化運(yùn)作的重要依據(jù)。
PFI模式對(duì)現(xiàn)代PPP概念的形成，主要貢獻(xiàn)在于提供了現(xiàn)代PPP模式運(yùn)作的價(jià)值導(dǎo)向，包括PFI模式所倡導(dǎo)的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、長期合作、伙伴關(guān)系等核心理念，以及將傳統(tǒng)政府采購模式與PFI模式采購成本進(jìn)行比較的方法與流程，如明確界定PFI項(xiàng)目的產(chǎn)出要求（Output Specification）以規(guī)范項(xiàng)目的實(shí)施和交付；通過計(jì)算假設(shè)采用傳統(tǒng)政府采購模式下政府的采購成本，即公共部門比較值（PSC，Public Sector Comparator），將PSC值與采用PFI模式下政府負(fù)擔(dān)的成本進(jìn)行比較，來決定是否采用私營融資PFI模式，以保證PFI模式能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值（VfM，Value for Money）。
以英國PFI模式為范本，澳大利亞、加拿大等英聯(lián)邦國家以及日本、新加坡等世界其他國家都在“政府采購工具”的功能定位下推廣本國的PPP模式，這種功能定位的PPP模式在世界各國的推廣應(yīng)用相對(duì)比較普遍，并已形成較為完善的制度體系。
2.將PPP作為提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效率的工具
現(xiàn)代PPP概念的出現(xiàn)，促使人們對(duì)世界各國和國際組織在基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)領(lǐng)域如何發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用進(jìn)行了更深層次的思考，認(rèn)為PPP模式的應(yīng)用范圍不應(yīng)局限于政府財(cái)政必須履行支付責(zé)任的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，應(yīng)該在更大范圍發(fā)揮作用，將以使用者付費(fèi)為基礎(chǔ)的特許經(jīng)營模式視為現(xiàn)代PPP模式的重要組成部分。
作為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作的一種方式，特許經(jīng)營概念的出現(xiàn)早于PFI和PPP，已有超過百年的歷史。19世紀(jì)初開始，法國政府提出將能夠?qū)崿F(xiàn)使用者付費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營讓渡給私營部門，于是出現(xiàn)“特許經(jīng)營”模式。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，特許經(jīng)營模式在廣大發(fā)展中國家得到大規(guī)模推廣應(yīng)用。土耳其總理脫·奧扎爾于1984年根據(jù)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，首次提出特許經(jīng)營BOT模式，后來逐步演變出BOOT、ROT、DBFO等多種特許經(jīng)營項(xiàng)目運(yùn)作方式。
國際社會(huì)應(yīng)在PPP統(tǒng)一概念的指導(dǎo)下，通過總結(jié)法國及其他國家運(yùn)用特許經(jīng)營模式的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合廣大發(fā)展中國家迫切希望實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展的需要，對(duì)PPP模式的內(nèi)涵進(jìn)行擴(kuò)展和創(chuàng)新，形成第二代PPP模式的運(yùn)作框架，定位于通過建立公共部門和私營部門之間的合作伙伴關(guān)系，激發(fā)私營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資建設(shè)的積極性，通過推動(dòng)市場(chǎng)化改革，完善公共產(chǎn)品收費(fèi)及價(jià)格形成機(jī)制，構(gòu)建基于市場(chǎng)化運(yùn)作的項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制，推動(dòng)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)機(jī)制的建立和完善，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展。
第二代PPP強(qiáng)調(diào)私營資本所獲得的投資回報(bào)，不再受到政府財(cái)政資金支付能力的硬約束，政府更關(guān)注宏觀層面上特定PPP項(xiàng)目對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及市場(chǎng)機(jī)制成熟度的帶動(dòng)作用，更關(guān)注如何發(fā)揮公共服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制的作用，盡量做到少使用或者不使用財(cái)政資金來實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)作，強(qiáng)調(diào)私營部門承擔(dān)PPP項(xiàng)目市場(chǎng)需求和經(jīng)營的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，政府不承諾投資回報(bào)財(cái)政保底。特許經(jīng)營模式對(duì)現(xiàn)代PPP概念的形成，主要貢獻(xiàn)在于提供了以BOT為基礎(chǔ)的項(xiàng)目實(shí)施方式，豐富了PPP項(xiàng)目的私營投資回報(bào)渠道，大大擴(kuò)展了PPP模式的適用范圍。
3.將PPP作為實(shí)現(xiàn)以人為本可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的工具
目前世界各國推動(dòng)實(shí)施的PPP模式，主要關(guān)注的是財(cái)政資金如何使用的問題，對(duì)以人為先（People first）和可持續(xù)發(fā)展等關(guān)注不夠，因此需要從投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)價(jià)值（Prosperity）、資源環(huán)境的可持續(xù)利用（Planet）和關(guān)注人類福祉（People）等角度豐富PPP模式的內(nèi)涵，以適應(yīng)聯(lián)合國2030議程所提出的17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)要求，從而促進(jìn)PPP模式運(yùn)作理念的創(chuàng)新。
聯(lián)合國系統(tǒng)從2015年推動(dòng)實(shí)施的以可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)下的PPP模式，是PPP模式的一種新形態(tài)，我們稱之為第三代PPP。這種新型的PPP模式，定位于通過PPP模式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮PPP模式促進(jìn)社會(huì)公平及可持續(xù)發(fā)展的功能。
與第一代PPP和第二代PPP一樣，第三代PPP同樣不可替代。在PPP作為實(shí)現(xiàn)以人為本和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)工具的理念及目標(biāo)定位下，PPP不再僅僅作為政府采購公共服務(wù)或促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具，而是更加強(qiáng)調(diào)發(fā)展的最終目的必須圍繞人的需求，把人放在第一位，將PPP模式的運(yùn)作理念和目標(biāo)定位提升到一種新的高度。
三、PPP模式創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力及制約因素
PPP模式的三大支柱密切關(guān)聯(lián)，三種類型PPP模式的目標(biāo)導(dǎo)向逐步提升，應(yīng)用范圍逐步擴(kuò)大，概念的包容性不斷增強(qiáng)，但根本目標(biāo)都是通過在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用PPP模式建立合作伙伴關(guān)系，整合各種專業(yè)力量，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資源的優(yōu)化配置。應(yīng)積極培育各種類型PPP模式健康發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，解決其可持續(xù)發(fā)展面臨的制約因素。
1.PPP模式創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力
PFI模式強(qiáng)調(diào)平等合作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、伙伴關(guān)系，使得PFI模式的核心理念在推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作的同時(shí)，更加重視建立可持續(xù)的伙伴關(guān)系，并由此催生出第一代PPP模式，從而提升了財(cái)政資金的使用效率，能夠做到通過PFI模式降低公共部門采購公共服務(wù)的支付成本，推動(dòng)財(cái)政公共治理體系的改革，解決公共部門提供公共服務(wù)的體制機(jī)制及效率問題。第一代PPP模式所體現(xiàn)的各種優(yōu)勢(shì)，能夠?qū)Ω鲊?cái)政部門產(chǎn)生很大的吸引力。在國際組織及各國政府的支持下，第一代PPP模式的理念及制度體系在世界各國得以廣泛傳播。
第二代PPP模式強(qiáng)調(diào)通過挖掘市場(chǎng)潛力構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的商業(yè)回報(bào)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)不能將投資回報(bào)僅僅盯在財(cái)政資金的支付方面，因此受到有發(fā)展后勁的相對(duì)落后地區(qū)及廣大發(fā)展中國家的積極響應(yīng)，迫切希望通過建立廣泛的合作伙伴關(guān)系，整合各種優(yōu)勢(shì)資源，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展，從而極大地拓展了PPP模式的應(yīng)用范圍，促使人們?cè)诟鼜V泛的領(lǐng)域理解和應(yīng)用PPP模式，并使得第二代PPP模式的推廣應(yīng)用具有強(qiáng)大的內(nèi)在動(dòng)力。
第三代PPP模式是現(xiàn)代PPP理念的重大創(chuàng)新，在第一代PPP強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金使用效率和第二代PPP強(qiáng)調(diào)提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率的基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的公平問題，包括代內(nèi)公平和代際公平，其發(fā)展動(dòng)力來自于對(duì)社會(huì)責(zé)任及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的關(guān)注。對(duì)于財(cái)政資金比較缺乏的政府部門，或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后的地區(qū)，可能會(huì)更多地關(guān)注財(cái)政資金的使用效率和地方經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展等議題，對(duì)關(guān)注以人為本及可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力存在不足。但從長期戰(zhàn)略的視野觀察，以人為本及可持續(xù)發(fā)展與財(cái)政資金的使用和促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展并不矛盾。應(yīng)通過觀念轉(zhuǎn)變及理念創(chuàng)新，不斷提升第三代PPP模式發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，切實(shí)為實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國2030議程所倡導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)服務(wù)。
2.PPP模式轉(zhuǎn)型創(chuàng)新的制約因素
從PPP模式的公眾認(rèn)知、理論體系、立法進(jìn)程、制度建設(shè)、合同框架 、操作模式、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等不同角度考察，PFI模式均是當(dāng)今世界傳播最廣、認(rèn)知程度最高的PPP模式。目前，世界絕大多數(shù)國家政府部門、國際組織及專家所講的PPP，本質(zhì)上都是PFI模式。
當(dāng)下，PFI模式的發(fā)展面臨三大制約因素。一是制度環(huán)境。PFI模式實(shí)現(xiàn)了在傳統(tǒng)政府財(cái)政資金壟斷領(lǐng)域的市場(chǎng)化運(yùn)作，并要求政府未來按照項(xiàng)目運(yùn)作的績效付費(fèi)。因此，需要有完善的公共財(cái)政治理體系、政策法規(guī)環(huán)境、公眾參與機(jī)制及信息公開制度。對(duì)于許多發(fā)展中國家而言，應(yīng)通過體制改革，為PFI模式的實(shí)施營造合理的制度環(huán)境。二是預(yù)算體系。要求建立完善的政府中長期財(cái)政預(yù)算規(guī)劃體系，健全政府公共理財(cái)體系，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入相對(duì)成熟穩(wěn)定期，對(duì)未來財(cái)政收支能夠形成合理預(yù)期。三是適用范圍。第一代PPP模式僅適用于政府付費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。對(duì)于大量使用者付費(fèi)或以使用者付費(fèi)為基礎(chǔ)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，不適于采用PFI模式。應(yīng)避免將所有類型的PPP項(xiàng)目均納入第一代PPP的制度體系，要求統(tǒng)一按照政府采購公共服務(wù)的流程對(duì)所有PPP項(xiàng)目進(jìn)行管理，這將對(duì)PPP模式的健康發(fā)展造成嚴(yán)重危害。
第二代PPP模式充分借鑒法國等不同國家特許經(jīng)營模式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是以PFI模式所倡導(dǎo)的現(xiàn)代PPP核心理念為導(dǎo)向逐步形成的一種新型PPP模式，目前該模式在以中國為代表的廣大發(fā)展中國家受到極大重視并得到實(shí)際推廣應(yīng)用，同時(shí)也總結(jié)出很多具體的經(jīng)驗(yàn)及項(xiàng)目運(yùn)作模式，但相對(duì)成熟程度較低，傳播程度低于第一代PPP，相應(yīng)的制度體系建設(shè)仍然相對(duì)滯后。
第二代PPP著力于建立基于市場(chǎng)化的私營投資回報(bào)機(jī)制，更加強(qiáng)調(diào)挖掘擬建項(xiàng)目自身的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，對(duì)項(xiàng)目投資多元化回報(bào)機(jī)制的建立提出了更高要求，項(xiàng)目運(yùn)作需要的專業(yè)化水平更高。今后應(yīng)加強(qiáng)第二代PPP模式的基礎(chǔ)理論研究、法律制度建設(shè)，推動(dòng)公共服務(wù)價(jià)格及收費(fèi)制度改革、投融資體制深化改革以及項(xiàng)目可行性論證和政府科學(xué)決策的能力建設(shè)。
第三代PPP由聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（UNECE）推動(dòng)，并越來越受到世界各國的認(rèn)可和支持，但目前仍然處于概念導(dǎo)入階段，缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，在法律法規(guī)和制度建設(shè)等層面均比較缺乏。這種PPP模式強(qiáng)調(diào)關(guān)注推動(dòng)綠色、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)進(jìn)步，促進(jìn)跨越性發(fā)展、轉(zhuǎn)型性發(fā)展和包容性發(fā)展，使得擬建項(xiàng)目在平衡現(xiàn)金流量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)和諧等方面的難度增加。在投資項(xiàng)目的技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證方面，與第一代PPP和第二代PPP分別從財(cái)政資金使用效率及經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量效率等角度進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)不同，第三代PPP項(xiàng)目的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)存在不確定性，對(duì)如何判斷擬建項(xiàng)目是否符合以人為本及可持續(xù)發(fā)展的要求，存在不同的理解和判斷，從而增加了第三代PPP模式績效評(píng)價(jià)和監(jiān)管的難度。今后應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮UNECE等國際組織的作用，積極推動(dòng)發(fā)揮公共部門、私營部門及公民社會(huì)的優(yōu)勢(shì)，整合優(yōu)勢(shì)資源，推動(dòng)實(shí)施第三代PPP模式。
四、促進(jìn)PPP模式可持續(xù)發(fā)展的具體路徑
PPP模式的演進(jìn)應(yīng)遵循以下基本路徑：通過第一代PPP的引入，將“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、平等合作、伙伴關(guān)系”的現(xiàn)代PPP理念導(dǎo)入當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革制度體系之中。通過價(jià)格和收費(fèi)制度的改革，推動(dòng)使用者付費(fèi)類基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化運(yùn)作，引入并不斷完善第二代PPP。在PPP制度不斷完善的基礎(chǔ)上，在以人為本及可持續(xù)發(fā)展理念的引領(lǐng)下，逐步過渡到推動(dòng)實(shí)施第三代PPP制度體系的建設(shè)。
1.促進(jìn)第一代PPP模式健康發(fā)展
第一代PPP模式能否健康發(fā)展，對(duì)于當(dāng)?shù)啬芊耥樌麑?dǎo)入現(xiàn)代PPP理念、能否促進(jìn)PPP模式向更高層級(jí)轉(zhuǎn)型至關(guān)重要。引入第一代PPP模式，建立基于政府財(cái)政資金購買服務(wù)框架下的PPP制度體系，對(duì)于推動(dòng)財(cái)政體制改革，建立公開透明的財(cái)政資金采購機(jī)制，發(fā)揮財(cái)政資金投入項(xiàng)目建設(shè)的使用效率，具有重要的促進(jìn)作用。第一代PPP理念的引入，使得一個(gè)國家從政府制度建設(shè)層面首次引入了現(xiàn)代PPP的核心理念及制度體系，對(duì)于引入并推廣應(yīng)用現(xiàn)代PPP項(xiàng)目運(yùn)作體系具有重要的促進(jìn)作用。
第一代PPP制度體系的建立，應(yīng)重點(diǎn)做好如下工作：（1）第一代PPP模式僅適用于政府購買服務(wù)類社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，應(yīng)嚴(yán)格限制政府財(cái)政資金的適用范圍，不得以任何名義隨意擴(kuò)大其應(yīng)用范圍；（2）第一代PPP將提升財(cái)政資金使用效率放在最優(yōu)先的位置，但PPP項(xiàng)目必須滿足經(jīng)濟(jì)可行性、社會(huì)可接受性及環(huán)境保護(hù)等規(guī)定；（3）推動(dòng)政府預(yù)算體系改革，完善中長期預(yù)算管理體制，為建立適合PFI要求的公共服務(wù)采購體系創(chuàng)造條件；（4）加強(qiáng)政府采購公共服務(wù)的公開透明評(píng)審及監(jiān)督管理，完善基于可用性付費(fèi)的公共服務(wù)采購支付流程；（5）完善政府采購公共服務(wù)的采購標(biāo)準(zhǔn)或產(chǎn)出規(guī)定、采購價(jià)格以及財(cái)政資金的支付能力等評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)財(cái)政支付的PSC分析和財(cái)政承受能力論證；（6）加強(qiáng)第一代PPP的立法及相關(guān)制度體系建設(shè)。
2.大力發(fā)展第二代PPP模式
世界上很多國家特別是廣大發(fā)展中國家都具有謀求經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展的巨大內(nèi)在動(dòng)力，迫切需要通過引入和發(fā)展第二代PPP模式，整合各種優(yōu)勢(shì)資源，建立合作伙伴關(guān)系，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。應(yīng)結(jié)合現(xiàn)實(shí)客觀需要，合理借鑒第一代PPP模式所形成的現(xiàn)代PPP核心理念，推動(dòng)傳統(tǒng)特許經(jīng)營模式的改造升級(jí)，大力發(fā)展第二代PPP。
第二代PPP制度體系的建立，應(yīng)重點(diǎn)做好如下工作：（1）擴(kuò)大PPP的應(yīng)用范圍。不同于第一代PPP僅適用于政府購買服務(wù)項(xiàng)目，第二代PPP適用于使用者付費(fèi)、政府購買服務(wù)、生存性缺口融資及其他投資回報(bào)來源的項(xiàng)目；（2）第二代PPP不是對(duì)第一代PPP的替代，是項(xiàng)目運(yùn)作理念的重要轉(zhuǎn)變。對(duì)于屬于政府購買服務(wù)的PPP項(xiàng)目，除遵循第一代PPP的各種規(guī)定外，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)合理使用財(cái)政資金，發(fā)揮財(cái)政資金促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的作用；（3）完善基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公共服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制，制定PPP項(xiàng)目多元化投資回報(bào)機(jī)制的配套政策；（4）通過資產(chǎn)證券化等多種途徑完善PPP投資的資產(chǎn)流轉(zhuǎn)機(jī)制，盤活存量資產(chǎn)；（5）推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資體制深化改革，促進(jìn)政府職能完成實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。
3.引領(lǐng)邁向第三代PPP模式
第三代PPP模式目前正由UNECE牽頭，利用聯(lián)合國得天獨(dú)厚的平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，在全球范圍內(nèi)推廣應(yīng)用。在第一代PPP和第二代PPP的基礎(chǔ)上，希望有盡可能多的符合第三代PPP要求的項(xiàng)目出現(xiàn)。在第三代PPP模式的制度設(shè)計(jì)中，要站在更高的層面來理解和完善PPP制度體系，從全局的視角完善PPP制度的頂層設(shè)計(jì)。聯(lián)合國各成員國應(yīng)在推廣應(yīng)用第三代PPP模式方面形成更多共識(shí)，要求盡可能多的PPP項(xiàng)目今后能夠滿足實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的要求，以便轉(zhuǎn)向推動(dòng)實(shí)施聯(lián)合國所倡導(dǎo)的“以人為本”PPP制度框架體系。
推廣應(yīng)用第三代PPP模式的具體措施是總結(jié)提煉和推廣應(yīng)用PPP項(xiàng)目典型案例，研究制定符合以人為本及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)要求的PPP國際標(biāo)準(zhǔn)。PPP標(biāo)準(zhǔn)體系的制定應(yīng)遵循以下原則：（1）平等享有，即PPP項(xiàng)目所提供的公共服務(wù)應(yīng)體現(xiàn)均等性和普適性，關(guān)注弱勢(shì)群體，有助于消除不平等和貧富差距等現(xiàn)象；（2）經(jīng)濟(jì)價(jià)值，PPP項(xiàng)目自身應(yīng)有足夠的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，具有可持續(xù)性的財(cái)務(wù)生存能力；（3）能夠復(fù)制，即PPP項(xiàng)目所采用的運(yùn)作模式應(yīng)該能夠復(fù)制，以帶動(dòng)更多類似項(xiàng)目的成功，能夠提供教育培訓(xùn)和人才培養(yǎng)等機(jī)會(huì)；（4）環(huán)境保護(hù)，包括應(yīng)對(duì)氣候變化，實(shí)現(xiàn)綠色、低碳及資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展；（5）公眾參與，充分征求利益相關(guān)方的意見，完善利益相關(guān)方參與項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)及決策的機(jī)制，維護(hù)公眾利益，提升人類福祉。
（作者單位: 中國國際工程咨詢有限公司）
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